[Series] 세종살이 1년, 도시읽기 1년 1: 생성배경과 현재상황

<세종살이 1년, 도시읽기 1년>​

1. 생성배경과 현재상황

2. 계획도시의 면면 

3. 먹거리와 지역활성화 

4. 원도심과 주변부 

5. 좌담: 오늘의 세종 이해 

연재를 시작하며

2018년 5월 건축도시공간연구소 소장이 된 나는 세종시에서 주중 생활을 하고 있다. 세종시민으로 겪는 일상적 도시경험은 매일이 경이롭다. 건축, 도시, 조경 전문가들은 이구동성으로 이 도시에 대해 많은 아쉬움을 토로하지만, 주민들의 만족도는 여러 지표에서 결코 낮지 않다. 수도 이전 ‘위헌’ 판결과 ‘신행정수도’를 둘러싼 많은 논쟁에도 불구하고 현재 32만 인구가 정주하는 곳으로 거듭난 ‘순간도시’, 세종시. 이 도시를 논리 정연한 이론 체계로 설명해낼 힘이 내게는 없다. 다만, 일상생활에서 느꼈던 이 도시의 특이함에 대해 파편적으로라도 짧게 갈래 잡고자 한다. 지극히 개인적인 단상의 나열일 수도 있으나, 이 도시의 생생한 현장이 곧 무덤덤한 기억으로 흩어질 것이 두려워 연재 욕심을 내본다. 건립 논쟁이 오가던 당시에 나는 외국에 있었고 이후에도 현장에 직접 발담그지 않았던 터라, 새삼 관조적 시각으로 동시에 조금은 엉뚱한 방식으로 장소해석이 가능할지도 모른다는 개인적 기대도 있다. 이 글의 목적은 세종시에 대한 해석 자체보다 세종시로 대변되는 도시 현상에서 우리가 그 동안 놓쳤던 여러 가지 의문들을 다시 조명해 보는 데 있다. 이 산만한 질문 논의가 이후 언젠가 진진한 도시공부로 이어지길 기대한다.

©Park Sohyun, 2019

세종시라고 하면 흔히 대한민국 극한의 계획도시로 그 이미지를 연상한다. 부정형 디자인의 정부청사 건물과 방대한 자연녹지가 있고, 그 주변을 둘러싼 초고층 아파트 단지가 여러 생활권으로 분산된 모습이 떠오른다. 나도 세종시에 대해 그렇게 생각했었는데, 면적상 이는 세종시의 극히 일부일 뿐이다. 세종시, 공식 명칭으로는 세종특별자치시인 이곳은 1개 읍(조치원읍), 9개 면(연기면, 연동면, 부강면, 금남면, 장군면, 연서면, 전의면, 전동면, 소정면), 그리고 9개 행정동(한솔동, 도담동, 아름동, 종촌동, 고운동, 보람동, 새롬동, 대평동, 소담동)으로 이루어진다. 그러니 세종시는 읍, 면, 동을 다 갖춘, 새롭고도 오래된 도시이다. 조치원읍은 심지어 세종시의 원도심이라 불린다. 세종시의 면적은 465km²이고, 인구수는 현재 329,700명이다.^▼1

세종시의 정체성을 이해하는 데 도움이 되는 흥미로운 사회지표가 몇 가지 있다. 『대한민국 행복리포트 2019』(2019)에 의하면, 전국에서 남녀 모두의 평균 행복지수가 가장 높은 곳이 세종시다.^▼2 2018년 전국 출산율이 0.98이고 서울시는 0.76인데 비해, 세종시는 1.57로 전국에서 가장 높다.^▼3 아이들이 많은 젊은 도시다. 통계청의 학교생활 만족도조사 결과에 의하면, 세종시 중고등학생의 학교생활 만족도가 전국 최고로 평균 58%보다 높은 68.3%로 나타난다. 특히 학교시설 및 설비와 학교 주변환경 항목에서 높은 평가를 받고 있다. 이러한 긍정적인 지표가 주는 의미는 제각각 가늠해 볼 수 있지만, 그 원인에 대해서는 아직 제대로 규명하지 못한 채 여러 추측들만 난무하는데, 이 또한 세종시가 흥미로운 이유가 된다. 

내가 세종시에서 생활하며 지난 1년간 흥미롭게 읽은 세종시 관련 자료 중에는 『천도반대운동의 사회학』(2004)과 『세종시 이렇게 만들어졌다』(2016)라는 두 권의 책이 있다. 후자는 세종시 건설에 직접 참여했던 다양한 분야의 전문가들이 ‘상생회’라는 모임을 만들고, 세종시 10년을 기념하는 회고록 형식으로 그 과정을 기쁘고 뿌듯하게 소회한 글 모음이다. 도시생성에 있어 누가 어떤 선수였는지 알려주는 문헌이다. 반면 전자는 노무현 전 대통령이 행정수도건설을 대선공약으로 제시한 2002년부터 2004년 헌법재판소의 위헌판결이 난 시점까지 행정수도 이전에 대해 반대하는 전문가 48명의 의견 중 주요 일간지에 실린 78편의 글을 모은 것이다. 수도와 서울의 중요성에 대해 어떤 지적 사고가 당시에 존재했는지 일깨워주는 문헌이다. 현재 시점에서 한 발 물러선 입장으로 이 두 책을 읽으니 그 의미가 새롭고 놀랍다. 찬성을 하며 전망했던 긍정적 미래와 반대를 하며 우려했던 암울한 미래를 현재 시점에서 되짚어 보면, 어떤 의견은 합당하다 싶고 어떤 의견은 말도 안 된다고 느껴진다.^▼4 세계적인 명품신도시, 국민통합과 균형발전의 친환경도시, 상생과 도약의 지속가능 도시 등 세종시의 긍정적 미래 예견은 오늘도 여전히 공허하고, 수도권 부동산 가격이 폭락하고 통일과 안보에 큰 걸림돌이 될 거라는 세종시의 부정적 여파는 보기 좋게 엇나갔다. 대책 없는 낙관도 근거 희박한 우려도 나는 불경스럽게 재미가 있다. 

세종시 생성배경에는 우리나라 도시문제의 큰 화두인 수도권 과밀과 국토 균형이 근간으로 존재한다. 시계를 거꾸로 돌려 2002년 9월 30일 시점으로 가본다. 당시 노무현은 선거대책위원회 출범식을 하며 충청권에 청와대와 중앙부처가 이전하는 행정수도를 건설한다고 처음 공식 발표한다. 명분은 수도권 과밀해소와 국토의 균형발전인데, 서울의 비대성장과 지역의 침체쇠퇴 상황을 심각한 사회문제로 여기지 않을 사람은 그때도 지금도 많지 않다고 생각한다.^▼5 그러나 이 문제를 개선해 보고자 하는 전략적 기법에서 늘 이견이 발생한다. 특히 수도이전을 대표적인 해법으로 용납할 것인지의 문제로 세종시 생성의 찬반 측이 심각하게 대립한다. 우리 사회가 근대화・산업화를 급격히 겪으며 수도권으로 인구가 몰리는 현상은 이미 1960년대부터 문제시 되었고, 1970년대 소위 백지계획이라 불리는 임시행정수도 논의도 결국 ‘만원’이 된 서울의 도시문제를 해결해 보고자 한 결과였다. 

여기서 새삼 궁금해지는 것은 수도권 혹은 대도시권으로 인구와 산업이 집중되는 도시 불균형 현상을 왜, 어느 정도까지 문제 삼아야 하는지에 대한 의문이다. 궁극의 균형은 사실 도달할 수 없는 이상이고, 어느 정도의 불균형은 균형을 현실적 목표로 작동시키는 본질이 아닐까? 그랬을 때, 국토의, 지역의 그리고 도시의 균형발전 담론으로 우리가 바라는 생활환경의 미래상은 과연 구체적으로 어떤 것일까? 그 실체를 규명하며 이를 가능하게 할 방법이 그 당시에 그리고 지금 우리에게 있을까? 나아가 그 방법을 공간정책과 공간설계로 현실화, 구체화 할 수 있을까? 

균형발전으로 대변되는 계획의 가치, 즉 균형, 평등, 공평, 공정, 등은 매우 중요한 상위 개념임은 분명하지만, 이를 실천하는 적절한 정책과 구체적 기법이 우리 일상생활에서 쉽게 찾아지지는 않는다. 그동안 우리는 효과적인 소통과 공감되는 방안을 힘들여 모색하지 않았다. 정치적 계산도 분명 있었겠지만, 그리고 사실 모든 공공정책과 도시계획은 결국 정치적 배경을 갖는다는 점을 인정하면서,^▼6 수도권 과밀과 국토의 불균형 발전을 해소하기 위한 방안으로 청와대와 행정부처 이전을 기반 삼은 세종시 초기 구상은 과감한 발상이었다. 정치와 계획문화가 달랐던 1970년대의 백지계획보다도, 또 1기 신도시와 2기 신도시 조성 과정에서의 도시전략보다도 훨씬 더 큰 차원에서 균형이라는 화두를 고민하고 현실화, 쟁점화한 흔적이 세종시 생성 논의에는 존재한다. 물론 개념의 의도가 실현의 결과로 잘 이어진다는 보장은 시대를 불문하고 어디에도 존재하진 않는다. 

수도이전 공약을 내건 노무현은 2002년 12월 19일 대통령에 당선되고, 2003년 4월 14일 신행정수도건설추진기획단 및 지원단이 발족된다. 뒤이어 12월 29일 신행정수도 건설을 위한 특별조치법이 국회에서 찬성 167, 반대 13의 압도적 결과로 통과한다. 특정 공약을 내건 후보자가 선거에서 당선 되었을 때 그 공약이 갖는 대표 권위는 어디까지이고, 국회에서 정식으로 통과된 특별법이 갖는 효력 범위는 어디까지로 볼 수 있을까? 특별법에 근거하여 신행정수도건설 추진위원회가 2004년 5월 21일 발족하여 4곳의 후보지 가운데 연기・공주를 예정지역으로 8월 11일 공식 확정한다. 우리 건설 문화 특유의 빠른 속도는 여기서도 발휘된다. 

한편 신행정수도건설에 반대하는 각계 전문가들은 2003년 7월 신행정수도건설을 걱정하는 전문가 포럼을 발족했고, 이는 2004년 1월 2일 수도이전반대국민포럼으로 이름을 바꾸고, 이어 뜻을 같이 하는 시민단체와 공조하며 수도이전반대국민연합으로 진화한다. 이 기구가 주축이 되어 2004년 7월 12일 특별법에 대한 위헌청구 소송을 한다. 2004년 10월 21일 헌법재판소는 대한민국의 수도가 서울이라는 사실은 관습헌법으로 천도를 하려면 헌법개정에 준하는 절차를 밟아야 하기 때문에 이를 행하지 않은 특별법은 위헌이라는 판결을 내린다. 관습헌법이라 칭할 만큼 대한민국 수도로서 서울이라는 장소가 갖는 위상이 얼마나 대단한지를 이 판결을 통해 알게 된다. 정말 서울은 그렇게 대단한가? 지금도 그런가? 

신행정수도건설을 걱정하는 전문가들은 우선 수도이전 내용 자체를 문제시하는 그룹, 그리고 수도이전을 할 수도 있지만 절차상에 문제가 있다고 보는 그룹으로 크게 두 갈래로 나뉜다. 수도이전을 문제 삼는 이유는 다양하다. 도시계획 관점에서 흥미로운 몇 가지 주장들을 나열해 보면 다음과 같다. 수도이전으로 수도권 인구과밀 해소와 국토 균형발전을 이룬다는 보장이 없다, 수도권의 부동산 가격이 크게 하락할 것이다, 국가 안보에 문제가 생길 수 있다, 국민적 합의로 이루어져야 하는데 이를 무시했다, 충청권의 수도는 반통일적이고 분단 고착적이다, 사회 불균형과 공간 불균형을 혼돈하고 있다, 선거공약을 꼭 지켜야 하는 것은 아니다, 동북아 허브로서 경쟁력을 잃을 것이다, 수도이전은 지배세력의 변화를 뜻하는 것이며 수도는 함부로 새로이 만들 수 있는 것이 아니다 등 다양하다.^▼7 강한 반대 의견과 헌법재판소의 위헌 판결로 인해 전문가들은 신행정수도건설이 멈출 것이라 예상하며 한숨 돌렸다. 

그러나 신행정수도건설은 멈추지 않았다. 청와대와 행정부처가 모두 이전을 하는 당초 수도이전 계획은 행정중심복합도시계획으로 내용을 변경하고 2005년 3월 18일 행정중심복합도시건설을 위한 새로운 특별법을 다시 제정 공포한다. 신도시 건설 사업은 모습을 바꾸어 계속 추진된다. 행정중심복합도시, 즉 행복도시는 2006년 12월 21일 세종특별자치시로 명칭이 변경되고, 2012년 7월 1일 공식 출범하여 오늘에 이른다.^▼8 

특별법이 다시 만들어진 2005년 5월을 기점으로 세종시 도시환경 조성을 위한 일련의 도시설계공모가 시작된다. 국민적 합의 도출과 절차의 문제로 위헌 판정을 받은 만큼, 신행정수도건설 계획의 협력, 소통, 홍보를 위해, 그리고 정말로 새로운 시도임을 확인하기 위해, 여러 차례 다양한 종류의 국제설계공모전을 개최한다. 대표적으로 2005년 5월부터 11월까지 진행된 행정중심복합도시 도시개념 국제공모, 2006년 5월부터 8월까지 진행된 행정중심복합도시 첫마을 마스터플랜 국제공모, 2006년 9월부터 2007년 1월까지의 행정중심복합도시 중심행정타운 마스터플랜 국제공모, 2007년 2월부터 10월까지의 행정중심복합도시 중앙 녹지 공간 국제설계공모, 2007년 6월부터 12월까지의 행정중심복합도시 정부청사 1단계 건립 국제설계공모 등이 있다. 이들 공모전 선정작에 대해서는 「SPACE(공간)」 2008년 1월호 특집 기사를 비롯하여 여러 건축도시조경 매체에서 몇 차례 논의한 바 있다.^▼9 

세종시 생성 과정에서 눈길을 끄는 또 하나의 자료는 2003년도 신행정수도건설 추진을 위한 연구사업의 결과물이다. 연구제안서 공모를 통해 최종적으로 25개 지정과제와 12개 자유과제로 총 37개의 연구과제가 선정되었다.^▼10 이들의 면모를 살펴보면 우리 사회 지식인들의 사고구조의 한 단면, 더 나아가 우리 사회에서 전문 연구가 매번 이름을 바꾸어 공모되어도 그 결과는 늘 제대로 활용되지 않은 채 휘발해버리는 안타까운 현실을 대변하는 듯하다. 여기에는 당연히 흥미로운 연구도 일부 존재한다. 주요 과제 참여자인 『천도반대운동의 사회학』 저자들과 정반대 입장의 교수들이 어떤 고민을 했는지 혹은 안 했는지, 과제 결과가 국민적 공감대와 합의를 모색하는 데 어떤 도움이 되었는지, 그리고 현재 시점에서 되돌아보면 어떤 의미가 있는지 재점검해 보고 싶다. 

우여곡절의 과정을 거친 세종시는 이제 되돌릴 수 없는 현실이다. 여러 설계공모 결과를 토대로 여러 변형을 겪으며 2007년 건설의 첫 삽을 뜬 지 불과 10년 만에 이미 32만 시민이 정주하는 곳이 돼버렸다. 애초 2020년에 인구 30만, 2030년에 인구 50만을 추정하며 계획된 도시인데 그 목표를 초과달성하며 급성장하는 국내 이주민들의 순간도시이다. 천도반대운동이 있었던 2004년과 달리 지금은 국회분원 논의도 대통령 제2집무실 논의도 아직은 큰 갈등 없이 진행되고 있다. 세종시의 현재상황을 보다 적확히 이해해 받아들이고, 근 미래의 전망을 다시 점검해 봐야 할 시점이다. 도시공부의 매우 흥미로운 대상이다.

본지 619호 발췌 

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1. 세종특별자치시 홈페이지, 세종통계[www.sejong.go.kr].

2. 최인철 외 7 공저, 『ABOUT H: 대한민국 행복 리포트 2019』, 21세기북스, 2019. 

3. 통계청 홈페이지[kostat.go.kr]. 

4. 이에 대해서는 이후 연재에서 부분적으로 언급할 예정이다. 

5. 도시문제 논의에서, 성장억제 및 관리(growth management) 혹은 압축도시(compact city)가 추구하는 바를 용인하지 않는 일부 학자들(예를 들어 피터 고든과 해리 리차드슨 같은 원로학자 등)을 제외하면, 대부분의 전문가는 도시의 불균형과 난개발형 확산을 문제시 하고 이에 대한 공공의 정책 개입을 부인하지 않는다고 볼 수 있다. Peter Gordon and Harry W. Richardson, ‘Are Compact Cities a Desirable Planning Goal?’, Journal of the American Planning Association, Vol.63, 1997.; Marcial H. Echenique et al., ‘Growing Cities Sustainably’, Journal of the American Planning Association, Vol.78, 2012. 

6. 도시정책, 도시계획은 본래 비정치적(apolitical)이지 않고 정치적(political)이라는 점을 여러 교과서가 언급하고 있다. John Levy, Contemporary Urban Planning, 11th ed., Routledge, 2017. 

7. 김형국 외 1 공편, 『천도반대운동의 사회학』, 나남출판, 2004. 

8. 세종시 생성배경 서술은 아래 자료를 참고로 하였다. 신행정수도건설추진기획단 외 1 공저, 『2003 신행정수도 건설추진 백서』, 2004. 김형국 외 1 공편, 『천도반대운동의 사회학』, 나남출판, 2004. 김안제 외 1 공편, 『세종시 이렇게 만들어졌다』, 보성각, 2016. 세종특별자치시 홈페이지, 세종통계[www.sejong.go.kr]. 

9. ‘중심행정타운, 행정도시의 현재를 말하다’, 「SPACE(공간)」 482호, 2008. 도시 아이디어에서 기본계획, 개발계획을 거쳐 오늘의 세종시 골격을 갖추게 된 노정은 7월 연재에서 언급한다. 

10. 신행정수도건설추진기획단 외 1 공저, 『2003 신행정수도 건설추진 백서』, 2004

▲ SPACE, 스페이스, 공간
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