[Series] 한국건축가협회 도시재생세미나 '저층주거지'

2019년 11월 28일, KB청춘마루에서 한국건축가협회 2019-2020 도시재생세미나 시리즈의 세 번째 자리가 열렸다. 이번 시리즈는 ‘건축과 도시의 경계, 협업의 모색’이라는 테마를 가지고 건축과 도시 분야의 전문가가 각기 다른 시각에서 바라본 도시재생에 대한 의견을 나누는 자리이다. 지난 시간 준공업 지역에 이어 이번 시간에는 저층주거지라는 공간을 주제로 건축전문가(김호정 단국대학교 건축학과 교수)와 도시전문가(최헌욱 (주)동림P&D 이사)가 재생 패러다임의 변화를 촉구하는 발표를 진행하였다. 

저층주거지는 재생될 수 있을까? 

글 김호정(교수, 단국대학교 건축학과)

저층주거지는 5층 이하의 저층주택 밀집 지역으로, 서울연구원의 조사에 따르면 서울시 전체 주거지역의 32.8%를 차지하고 있다. 저층주거지의 절반가량이 30년 이상의 노후주택으로 구성되어 있지만, 그동안 잠재적 재개발지역으로 인식되어 물리적인 환경 개선이 제대로 이루어지지 않았으며 적극적인 정책 실행의 대상으로 고려되지 않았던 것이 현실이다. 

저층주거지의 현실

서울의 저층주거지는 구릉지에 자연발생적으로 형성된 기성 주거지와 토지구획정리사업에 의해서 형성된 격자형 주거지로 나눌 수 있다. 자연발생형 저층주거지는 1960~70년대 서울의 도시공간이 급격하게 확장되면서 이주민이 정착한 지역이다. 경사 지형을 완화할 수 있는 방향으로 능선을 따라 도로가 발달되었으나, 계단형 가로와 좁은 보행로, 과소 부정형 필지가 밀집되어 있으며, 90%의 도로가 사도인 관계로 소규모 개발조차 어렵다. 입지, 물리적 여건이 좋지 않은 낙후 지역으로, 재개발 사업을 거치면서 도시조직이 달라진 지역과 극명한 대조를 이루면서 혼재되어 있다. 

토지구획정리사업에 의한 격자형 주거지의 도시조직은 정형화된 필지 규모를 가지고 있다. 가로 체계는 주요 간선도로나 폭 25m의 중로에서 6~8m의 가구(블록) 주변 도로가 형성되며, 가구 내 진입로는 폭 4m 이하로 급격하게 변화하는 구조이다. 1970년대까지는 단일 가구 내 4열이나 6열로 필지가 겹쳐서 배열되는 구조가 많았고, 개별 필지로 진입하기 위한 가구 내 진입로는 사도인 경우도 많다. 2열 구조로의 전환은 1990년대에 이르러서야 이루어졌다. 

소규모 정비사업의 제도화 

저층주거지 소규모 정비사업은 낮은 원주민 정착률, 기존 도시조직의 파괴, 도시공간 구조의 양극화와 같은 전면 재개발의 문제점을 극복하고, 소규모 개발과 자생적 도시재생을 유도하기 위해 만들어졌다. 대표적인 사업모델로는 자율주택정비사업과 가로주택정비사업이 있다.

자율주택정비사업은 두 명 이상의 토지 등 소유자가 단독주택 및 다세대주택을 스스로 건설 또는 개량하기 위한 사업으로 소유주 전원의 합의가 필요하다. 사업성을 높이기 위해서 건축물 높이 제한 완화, 용적률 상한 적용 등의 규제 완화가 이루어졌다. 가로주택정비사업은 노후·불량건축물이 밀집한 1만㎡ 이하의 가로구역을 소규모 단위로 조합을 구성하여 개발하는 사업이다. 이 사업은 가로에 적극적으로 대응하는 중층고밀 가로형 집합주택을 건축적 모델로 하고 있다. 서울시는 2019년 1월 ‘빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법’ 조례 개정을 통해서 2종 일반지역에 대한 7층 높이 제한을 평균 층수 7층 이하로 완화하고, 공공임대주택이 20% 이상인 경우 통합심의를 거쳐 최고 15층까지 허용할 수 있도록 하여 사업성을 반영하였다. 

장위동 가로주택정비사업안 / 자료제공_해안건축 

 ​ 

소규모 정비사업의 현재 

2013년 서울시 가로주택정비사업 시범사업이 진행되었다. 대상지는 동대문구 장안동 326번지 일대(해안건축, 유타건축 공동설계)와 서초구 반포동 577번지 일대(정림건축 설계)였다. 여러 차례의 주민 설명회를 통해 설계안 발전과 사업성 평가 및 분담금 산정이 이루어졌으나, 두 사업 모두 주민들 간의 이해관계 대립과 갈등, 분담금 문제, 조합장의 사퇴 등의 사유로 사업이 끝까지 진행되지 못하였다. 

이후 2014년부터 면목동 우성주택, 천호동 동도연립, 서초동 청광연립 등 1980년대에 만들어진 노후 연립주택 단지부터 조합이 만들어지기 시작했는데, 공동개발에 대한 주민의지가 높고 사업성도 좋기 때문이었다. 이 중에서 천호동 동도연립이 2017년 12월 가로주택정비사업의 첫 완공 건축물이 되었다. 지하 1층, 지상 7층의 ㄷ자 형 1개 동 96세대로 사업 기간이 사업시행 인가부터 18개월, 착공일부터 12개월로 비교적 짧고, 원주민이 모두 재정착하였다. 강동구 기반의 중소건설업체가 적극적인 금융지원까지 보장하여 사업이 마무리될 수 있었다. 이외에도 정비구역에서 해제된 장위동 15-1, 11-1, 11-2 구역이 가로주택정비사업의 틀 안에서 여러 사업을 동시에 진행하여 연접단지로 개발하고자 하고 있다. 조합이 결성되더라도 주민 이해관계, 분담금과 사업성 문제, 담보 및 책임 보증 문제 등이 사업의 큰 걸림돌로 작용하고 있다. 더불어 공공에서 제시하는 가로주택정비사업의 건축모델은 가로 공간에 적극적으로 대응하는 중정형, ㄷ자 형, ㄴ자 형과 같은 선형의 중층고밀의 가로형 집합주택이지만, 일반인들은 일반적인 아파트와 같은 고층고밀의 타워형에 대한 선호도가 높다. 

자율주택정비사업은 최소 단위로, 두 명의 소유자 간의 협정으로도 개발이 가능하며 건축협정의 유효기간은 20년이다. 2019년 4월 완공된 영등포구 당산동 1가 자율주택이 서울시 최초 사례로, 기존 1층의 노후화된 상가건축물이 있는 3개의 필지를 공동개발하여 3개 동 18세대, 근린생활시설 9실을 확보하였다. 또 다른 사례로 제기 5구역 정비예정구역 해제지역에서 일명 ‘엘로우 트레인’이라는 명칭의 선형 프로젝트가 진행되고 있다. 동대문구 제기동 안암로22길 일대에 위치하며, 4m 도로를 사이에 두고 총 16필지를 자율주택정비사업의 형식으로 건축협정을 체결하고 주민합의체에 의한 공동개발이 진행 중이다. 건축물 용도는 다중주택과 근린생활시설이며, 기존 4m 도로에서 2~4m씩 폭을 확대하고 보도블록 포장을 하여 보행공간을 확보하였다. 

저층주거지 재생을 위한 제안

소규모 정비사업에 대한 제도 정비와 공공지원의 확대를 통해서 기본적인 틀은 마련되었으나, 지역, 동네, 마을 단위에서 어떠한 방향으로 재개발이 이루어질 것인지에 대해서는 밑그림이 없는 상태이다. 때문에 소규모 정비를 통해서 장기적으로 주거환경 개선과 도시공간의 질적 향상을 도모하기에는 명백한 한계가 있다. 

이제는 민간에 의한 소규모 주택정비와 함께 도로, 공원, 주차장과 같은 도시기반시설에 대한 공공의 투자가 반드시 함께 이루어져야 하며, 지역, 동네, 마을 단위로 간이 지구단위계획 등의 수단을 통해서 적정 규모의 개발을 유도하고 개발 가이드라인을 제시하여야 한다. 나홀로 아파트의 사례를 보면 개발은 점진적으로 일어나기보다는 산발적으로 일어나고 있다. 또한 관습도로를 사용하는 맹지를 포함한 개발이 이루어질 수 있도록 공공지원을 강화할 필요가 있다. 이 과정에서 기획부터 주민 의견의 조율과 설계 해법의 제시, 설계와 시공, 분양, 유지보수 및 관리까지 종합서비스 시스템이 필요한 것도 사실이다. 더불어 물리적, 사회적, 경제적 여건상 소규모 정비사업조차 어려운 지역은 공공이 적극적으로 개입하는 공공주도형 소규모 개발 방식을 도입하여 주거 및 도시환경을 개선해 나갈 필요가 있다. 

제기동 자율주택정비사업안 / 자료제공_수목건축 

 ​

저성장 시대의 도시, 주거는 우리에게 무엇인가?

글 최헌욱(이사​, ㈜동림피엔디)

저성장시대의 도시문제

2018년 우리나라 출산율이 사상 최초로 가임여성 1명당 0.98명을 기록하며 1명 이하로 떨어졌다. 고령화도 빠르게 진행되어 2018년부터 65세 이상 고령인구 비중이 14% 이상인 고령사회로 진입하였다. 이러한 인구구성의 변화는 도시에서 해결해야 할 문제의 성격과 방향성에 전면적인 전환을 만들고 있다. 교통혼잡과 주택부족 등 지금까지의 도시 문제가 아닌, 특히 지방에서는 경제가 쇠퇴하고 주택수요가 감소하는 등의 새로운 도시 문제에 직면하게 되었다. 인구가 감소하고 지역경제가 쇠퇴하면서 지방재정이 악화되고 공공서비스의 수준이 저하되는 악순환이 반복될 가능성이 높다. 따라서 중앙정부 차원에서 ‘축소도시’ 개념을 도입하여 도시의 규모를 축소하고 압축적으로 관리하는 정책으로의 전환에 대한 논의가 시작되었다.

이에 관한 고민은 해외 사례를 통해서도 볼 수 있다. 일본은 도시 규모를 축소하는 ‘입지적정화계획제도’를 신설하여 운용하고 있으며, 독일과 미국도 축소지향적인 도시 기본계획을 수립하여 유휴부지나 방치된 부동산을 지역에 필요한 시설로 활용할 수 있는 제도를 운용하고 있다. 도시·건축 계획은 과거의 양적 공급 위주의 획일적인 계획에서 벗어나, 지역의 현황과 문제에 대한 분석에 기반하여 지역주민의 거주 안정성까지 고려한 세밀한 계획으로 전환되고 있다. 우리나라에서는 ‘지역맞춤형 지구단위계획’이 시행되고 있다. 

주택정책에서 주거정책으로

과거 우리나라의 주택정책은 부동산 위주의 공급정책을 추구했다. 1960년대는 한국전쟁 이후 복구시대로서 난민용 주택건설 기간이었다. 1970년대는 급격한 산업화와 도시화(이촌향도)로 주택부족 문제가 심각했으며, 부동산 투기억제 및 공급 대책 발표 등으로 정부가 주택의 공급 조건과 방식을 직접 통제하였다. 1980년대 고도 성장기에는 1기 신도시 개발 등으로 주택공급이 확대되었으며, 1990년대부터 국민주택기금 운용 확대, 서민주거안정 대책 등 공공부문의 역할이 강화되었다. 2000년대는 임대주택활성화 대책 등 공공주택 공급이 확대되었으며, 2010년대에는 주거기본법 제정(2015.6)과 주거복지 로드맵이 발표(2017.11)되면서 그동안 개발과 공급 중심의 주택 정책에서 주거안정으로 정책 패러다임이 전환되었다. 

대표적으로 국토교통부는 주거복지를 위해 임대주택 공급, 주거 취약계층 주거 지원(전세임대주택), 주택 개보수 지원, 노후 공공 임대시설 개선 지원 등 세대별·소득별 맞춤형 주거 지원을 확대하고 있다. 특히 서울시는 높은 주거비 부담으로 인한 탈서울 인구 유출방지 방안으로 역세권 공공 임대주택 공급확대 정책을 추진하는 등 주거안정을 위해 노력하고 있다. 

저층주거지 정비사업과 지역기반 도시계획

저층주거지는 5층 이하의 저층주택이 밀집한 지역을 말한다. 주택산업연구원에 따르면 저층주거지 내 주택 유형은 대부분 단독주택(47%), 다가구주택(31%), 다세대주택(19%), 연립주택(4%) 등으로 구성되어 있다. 저층주택의 평균 건축연한은 26년이며, 이 중 단독주택의 평균 건축연한은 35년으로 노후도가 심각한 상황이다.

노후 단독주택이 밀집한 지역은 도시 기반시설이 열악하고 주거환경이 지속해서 악화되고 있는 경우가 많다. 이에 지역주민들은 집단정비 또는 접도 조건 개선 등 주택의 신·증축이 가능한 환경으로의 변화를 요구하고 있다. 현행법상 노후 저층주택 밀집 지역을 정비하는 방식은 크게 두 가지로 구분할 수 있는데, 신축 위주의 구역 단위 집단정비사업을 시행하는 방식과 관리 위주의 주거환경개선계획을 수립하는 방식이다. 집단정비사업 방식은 정비계획 수립(재개발, 재건축)이 대표적이며 중소규모 정비 방안으로는 가로주택정비사업과 자율주택정비사업, 맞벽건축에 의한 주택정비방안이 있다. 더불어 관리 위주의 주거환경개선사업으로는 도시재생활성화계획(전략계획)과 주거환경관리사업, 가꿈주택사업 등이 있으며, 지자체에서는 보수와 주거환경 개선 위주의 계획과 행정지원을 하고 있다.

저층주거지는 관리 위주의 계획보다 적극적 정비가 요구되는 지역이다. 지역주민의 생활환경이 개선되도록 세밀한 계획과 설계가 필요하며 도시건축 전문가들의 적극적인 참여가 요구된다. 최근 서울시는 강북구 삼양동 일대 저층주거지(소나무협동마을, 햇빛마을)에 대한 정비방안을 검토하면서 도로를 확폭하거나 신설하는 집단정비와 소규모 정비방안을 통해 신축을 유도하는 ‘지역맞춤형 지구단위계획’의 가능성을 살펴본 바 있다. 건축분야에서는 설계와 건설에 한정하지 않고, 주택의 지속적 관리와 지역주민의 거주 안정성 제고에 필요한 생활밀착형 서비스를 제공하는 영역이 요구되고 있다. 

삼양동 일대 노후주거지 주거환경개선 기본구상 / 자료제공_㈜동림피엔디

토론 

청중: 저층주거지 문제뿐만 아니라 도시계획, 관리에 이르기까지 건축법과 도시계획법이 충돌하는 부분이 있지 않나. 건축법에 따라 사례별로 공공에서 관리하는 것이 오히려 지역의 정체성을 지키면서 민간 개발을 더 원활하게 할 수 있다고 생각하는데, 이에 어떠한 보완점이 있을지 궁금하다. 덧붙여, 건축법과 도시계획법이 어떻게 효과적으로 공존할 수 있는지 논의가 시작될 시점이라고 생각한다.

최현욱: 저층주거지 정비에 있어 지구단위계획이 제 역할을 할 수 있느냐는 질문인 것 같다. 지구단위계획은 도시를 정비함에 있어서 필요한 지역을 지정하고, 필요한 계획을 수립하자는 것이 본래의 취지였다. 그러나 지금까지는 천편일률적인 방식으로 계획되어 지역적 특성이 고려되지 않았을 뿐만 아니라, 건축물이 다시 설계될 수 있는 조건이 검토되지 않은 상태에서 계획이 수립되었다. 전반적으로는 계획 내용 자체를 재정비할 필요가 있다고 생각한다. 

청중: 현재 ‘빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법’에 의해 가로주택정비사업 절차 간소화, 공공지원 및 HUG(주택도시보증공사) 사업비 지원 등이 실행되고 있다. 바람직한 방향이라고 생각하지만, 소규모 재건축이 시장에서 작동되는 것은 불가능해 보인다. 그렇다면 더 세부적인 관리가 있어야 하는 것이 아닌가.

김호정: 시장에서 작동이 안 되는 현실적인 이유 중 하나는 초기비용 문제이다. 사업 초기 조합을 설립한 후, 사업 시행허가까지 난 이후에 HUG 사업비 지원이 나오기 때문에 초기에 자금이 없는 조합은 다른 높은 이율의 융자금을 가지고 시작을 해야 한다. 일단 기존의 재개발 사업방식은 대형건설사에서 거의 모든 책임을 지고 진행하는 것이었고, 이와 유사한 수준의 서비스를 제공하는 중소규모 건설사를 찾기는 쉽지 않다. 민간과 공공이 같이 할 수 있는 플랫폼을 견고하게 만들어야 할 필요가 있다고 생각한다. 

청중: 지역맞춤형 도시관리와 저층주거지가 만나는 접점이 있다고 본다. 블록 완화규정과 지역맞춤형 도시관리계획이 관계되는 부분, 이를 실질적으로 논의한 경우가 있는지 궁금하다.

최현욱: 삼양동 햇빛마을 사례를 보면 저층주거지이면서도 고도제한이 있었다. 민간사업자가 사업성이 없는 것으로 판단해 진행되지 않고 있었다. 여러 가지 방안이 논의되었지만, 결론적으로는 사업성이 가장 관건이었다. 사업성이 나올 수 있도록 건축적인 개념을 고려하면서도 정비가 될 수 있는 지구단위계획을 건축과 도시계획 분야가 함께 수립해 가는 것이 방법이라 생각한다.

전성은(대표​, 전아키텍츠 건축사사무소): 정부 차원에서 더 좋은 도시를 만들기 위해서 하는 노력 중의 하나가 임대주택인데, 우리나라의 경우 이에 대한 인식이 굉장히 좋지 않다. 실제로 임대아파트를 설계할 때 사전 계획상의 많은 노력을 하여 좋은 건축물을 만들 수 있음에도 불구하고, 임대아파트가 들어온다고 하면 이웃 주민들이 무조건 반대하는 것이 현실이다. 

가로주택 같은 경우 원주인이 있고, 원주인이 다가구나 다세대를 이용해서 임대수익을 낼 수 있다면, 이 가로주택정비사업에서 임대주택에 대한 인식은 더 좋아질 수도 있지 않을까 가볍게 생각해봤다. 이에 대한 다른 분들의 의견이 궁금하다. 

김호정: 기존 임대아파트의 경우, 단지별로 임대주택 구분이 가능한 것이 가장 큰 문제였다. 소규모 주택정비사업에서는 전체 연면적의 20% 이상을 임대주택으로 건설하면 용적률 인센티브가 생긴다. 이를 통해 사업성이 높아지면서 자연스럽게 임대주택이 스며들어 갈 수 있을 것으로 생각한다. 임대주택에 대한 인식 전환에 시간은 걸리겠지만 시간이 지나면 또 다른 효과가 있지 않을까 기대한다.

전성은: 재개발 등에 있어 공공에 일정 부분을 내어주는 것에 대해 주민들의 반발이 심하다. 이를 해소할 방안으로 임대주택의 수익을 가로주택정비사업을 진행하는 조합에서 나누어 갖는 제도는 불가능한가? 

최현욱: 정말 좋은 아이디어라고 생각한다. 민간 임대주택 개념일 수도 있겠다. 이러한 개념을 잘 적용한다면 역세권 청년주택이나 가로주택에 좋은 솔루션이 될 것 같다. 

청중: 블록 전체 재배치를 통해서 맹지 문제도 해결할 필요가 있다고 발표하였다. 이 방안 이외에도 필지개발을 통해서 다른 방안을 낼 수 있는지, 구체적인 다른 사례가 있는지 궁금하다. 

김호정: 맹지를 다룬 연구과제들도 있다. 이러한 개발은 사실 모두 주민 동의가 필요하다는 전제가 있는데, 그것이 가장 어려운 부분이기도 하다. 

서울은 용적률 인센티브를 주면 어느 정도는 사업성이 있다. 그런데 지방은 그 인센티브를 주어도 분양하기도 힘들기 때문에 사업성이 없는 경우가 많아서 지방에 대해서는 별도의 모델이 필요하다고 생각한다. 

청중: 현재의 주거문제들은 공동체적 사고방식이나, 상호의식에 대한 책임감 등의 근본적인 해결 없이는 풀기 어려운 숙제로 보인다. 복도형 아파트보다는 타워형 아파트를 선호한다는 것도 이와 연결되는 부분인 것 같다. 정책을 진행하면서, 공동체 삶을 영위하는 방법 등 소프트웨어 교육을 같이 반영하는 방법에 대해 논의할 필요가 있는 것이 아닌가?

김호정: 주택을 공공재로 보는 국가의 개념과 이를 사유재로 보는 개인의 개념은 출발 자체가 완전히 다르기에 생기는 차이라고 생각한다.

▲ SPACE, 스페이스, 공간
ⓒ VMSPACE 무단전재 및 재배포 금지